Neutralność jest stanem równego dystansu do partnerów w czystej postaci. Pisze się i mówi o niej znów wiele, bo porzucąją status neutralności Szwecja i Finlandia, a wymusić neutralność na Ukrainie chciałaby nadal Rosja.

Rozkwit polityki neutralności nastąpił po Kongresie Wiedeńskim 1815 r. Neutralność stała się integralnym elementem układu równowagi sił, jaki wyłonił się z ponapoleońskiej Europy. Naruszenie neutralności Belgii było powodem przystąpienia Wielkiej Brytanii do I wojny światowej. Na jeszcze poważniejszą próbę wystawiła doktrynę neutralności II wojna światowa. Hitlerowska Rzesza nie robiła sobie z neutralności (Holandii, Belgii, Danii, Norwegii) nic, jeśli wymagały tego strategiczne interesy wojny. Po drugiej wojnie światowej neutralność była sposobem kształtowania buforu militarnego między dwoma blokami militarnymi, zwłaszcza na północy Europy.

Neutralność (i niezaangażowanie) stały się przepustką do prominentnej politycznej roli w czasach detente. Proces Konferencji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie wypromował politycznie i wizerunkowo państwa neutralne i niezaangażowane (N+N), dał im niepowtarzalną szansę wpływania na relacje Wschód-Zachód i kształtowania europejskiego bezpieczeństwa. Radziecki (i rosyjski) dyplomata Jurij Kaszlew porównywał rolę N+N do roli ringowego arbitra w bokserskim pojedynku (między Wschodem i Zachodem).

Trzon grupy stanowiły cztery państwa neutralne: Austria, Finlandia, Szwajcaria i Szwecja. Jugosławię dołączono do grupy jako wiodące państwo niezaangażowane. Każda jednak poważniejsza inicjatywa polityczna wychodziła od któregoś z czterech neutrałów. One też brały na siebie główny ciężar mediacji w ramach KBWE. Państwa te nigdy nie stanowiły formalnego bloku. Kłóciłoby się to z ich statusem neutralności. Spotykały się wszakże regularnie w „piątkę”, nawet na szczeblu ministrów spraw zagranicznych, składały wspólne propozycje, a przede wszystkim od zarania procesu KBWE starały się mediować, przedkładać propozycje kompromisowych rozwiązań. Przypisywano im pewien podział ról. Szwajcaria uznawana była za członka grupy najlepiej zorientowanego w poglądach amerykańskich. Finlandia wyjaśniała zaś, jak wyjść naprzeciw oczekiwaniom Sowietów. Szwecja i Austria dbały o uwzględnienie wrażliwości Europejczyków Zachodnich.

Cypr, Malta, Liechtenstein i San Marino dopełniały skład grupy N+N, przyłączały się do propozycji N+N, zajmowały wspólne stanowisko, ale kierunek działania grupy wytyczała „piątka”. Nie zawsze państwom N+N udawało się do porozumienia doprowadzać. Olbrzymi wysiłek ambasadorów N+N (a zwłaszcza Austrii i Szwajcarii) nie ocalił spotkania belgradzkiego KBWE w 1978 r. przed fiaskiem. Czasami tzw. całościowe pakiety kompromisu przedkładane przez grupę N+N rodziły się w wielkich napięciach wewnętrznych (jak np. na spotkaniu madryckim KBWE) i nie znajdowały początkowo akceptacji ZSRR czy USA. Nie pozostawia wszakże wątpliwości, że dzięki państwom N+N zawsze udawało się wykrzesać maksimum z możliwego obiektywnie wspólnego mianownika interesów obu bloków. A niejednokrotnie, jak choćby na spotkaniu madryckim KBWE w latach 1980-1983 r., ich wysiłki na rzecz kompromisu oceniano jako „heroiczne”. Kiedy rokowania popadały w zastój, oczekiwano od grupy N+N konstruktywnych impulsów, kompromisów dynamizujących negocjacje.

W 1986 r. włączono mnie do składu polskiej delegacji na Konferencję Sztokholmską w sprawie środków budowy zaufania i bezpieczeństwa. Dyplomaci z państw N+N odgrywali tam rolę przewodniczących posiedzeń nieformalnych w ramach grup roboczych, byli mediatorami między członkami NATO i Układu Warszawskiego, szukali kompromisów, przygotowywali projekty uzgodnień. Tym niemniej główne parametry końcowego kompromisu określiły w bilateralnym dealu ZSRR i USA.

Kiedy trafiłem w 1987 r. na spotkanie przeglądowe KBWE we Wiedniu ich rola, zwłaszcza w sprawach tak istotnych politycznie, jak prawa człowieka i współpraca humanitarna, była jeszcze bardziej znacząca. Każde małe i średnie państwo, które miało coś ważnego do załatwienia na spotkaniu, szukało dobrego dojścia do koordynatorów. Powstawało wrażenie, że cała polityka europejska na płaszczyźnie KBWE obraca się wokół grupy państw N+N. Był to, jak się okazało, „łabędzi śpiew” grupy N+N. Upadek komunizmu, dezintegracja obozu sowieckiego czyniła funkcję pośrednika międzyblokowego zbędną. Przygotowania do szczytu paryskiego w listopadzie 1990 r. pokazały, że zapotrzebowanie na ich mediację spadło.

Przekonałem się o tym osobiście wkrótce po paryskim szczycie. Wiosną 1991 r. opracowałem pakiet pięciu nowych środków budowy zaufania w dziedzinie militarnej. Dotyczyły te środki przede wszystkim informacji wojskowej. Moje idee zaakceptował i MSZ, i MON. Już jako suwerenny polski wkład, bez konsultacji z byłymi czy przyszłymi sojusznikami, został złożony na rokowaniach wiedeńskich. Zaskoczenie było spore, bo dopiero co – w końcu 1990 r., przyjęto bogaty w postanowienia Dokument Wiedeński, i oczekiwano, że powinien on być wpierw dobrze przetestowany w praktyce. Szybko jednak polska inicjatywa zjednała sobie mocne poparcie Zachodu. Amerykański dyplomata wysokiego szczebla przyznał wtedy, że wybawiła ona NATO z sytuacji zdominowania rokowań przez rosyjskie idee, które od lat osiemdziesiątych Zachód odrzucał, jak choćby notyfikowania i ograniczania ćwiczeń sił morskich i powietrznych. Przyklasnęły nam sztaby generalne wielu państw natowskich. Istotą polskiego pakietu było bowiem to, aby niektóre z przedsięwzięć w dziedzinie wymiany informacji wojskowej wprowadzonych przez Traktat o siłach konwencjonalnych w Europie, zawarty przez członków NATO i Układu Warszawskiego w 1990 r. rozszerzyć na wszystkie państwa członkowskie KBWE. Dla stron tego Traktatu realizacja polskich propozycji nie przedstawiała żadnych trudności, a wręcz oszczędzała im wysiłku w organizacji danych, którymi mieli dzielić się z innym państwami. Tak miał rozpocząć się proces tzw. harmonizacji między różnymi reżimami informacji wojskowej.

Mnie zaś na rokowaniach wiedeńskich, po decyzji o rozpoczęciu redagowania porozumienia w oparciu o polskie propozycje, powierzono rolę głównego koordynatora prac negocjacyjnych. Rola ta była w przeszłości zarezerwowana dla państw N+N. Poczułem, jaki to ciężar godzić interesy państw, neutralizować wpływ rozdętego ego niektórych dyplomatów (to w negocjacjach czasem najbardziej destruktywny czynnik), szukać sposobów wychodzenia z twarzą dla tych, którzy musieli iść na trudne ustępstwa. A paradoksalnie największy opór przed osiągnięciem porozumienia stawiały niektóre państwa N+N, czyli te, które jeszcze w niedawnej przeszłości uchodziły za lokomotywy kompromisu. Okazało się, że niektóre z nich, popierając jak największą przejrzystość potencjałów militarnych NATO i UW, same w nowych warunkach nadal traktowały sekretność danych o własnych potencjałach jako czynnik równoważenia przewagi państw – członków bloków wojskowych. Ale udało się i na początku 1992 r. uzgodniliśmy nowy Dokument Wiedeński.

Neutralność jako termin bierze się z łacińskiego „neuter” – żaden z dwóch, obojętny, bezstronny. Z założenia więc neutralność sprzyjać ma utrwalaniu równowagi w stosunkach międzynarodowych. Ukuło się rozróżniać neutralność wojenną od neutralności stałej (wieczystej). Neutralność wieczysta to generalne w czasie pokoju powstrzymywanie się od udziału sojuszach obronnych, nie podejmowanie zobowiązań międzynarodowych, które mogłyby wikłać państwo w konflikt.

Status neutralności zawarty jest albo w jednostronnych, albo wielostronnych aktach prawnych. Jest albo dobrowolnie przyjęty, albo narzucony. Polityka neutralności to z kolei dyrektywa, która może ulegać zmianie zależnie od okoliczności.

Czyniono z neutralności cnotę moralną, widząc w niej odbicie cywilizacyjnej dojrzałości wyrażającej się w rezygnacji z przemocy, albo wręcz w generalnej niezgodzie (pasywnej co prawda, ale zawsze) na przemoc. Bardziej jednak była pragmatycznym wyborem wynikającym z realistycznej konkluzji i krytycznej oceny własnych zdolności militarnych (czy politycznych). A jeśli narzucona, była niewątpliwie uszczerbkiem na suwerenności.

Traci neutralność rację bytu, kiedy zakaz przemocy staje się ogólnocywilizacyjną normą, także w warunkach hegemonii czy też braku nadziei na jej respektowanie przez agresywnego partnera. A jest moralnym wyrzutem, kiedy oznacza nieprzyłączanie się do wspólnego wysiłku społeczności międzynarodowej w szczytnych celach, w tym związanych z powstrzymywaniem zła.

Na wczesnym, międzyplemiennym etapie rozwoju politycznego była niewyobrażalna. Oznaczać mogła jedynie świadomą rezygnację z czynnego udziału w walce o przetrwanie. A dominator w oddawanej walkowerem rywalizacji i tak unicestwiał pokonanych. Wiązała się neutralność z ryzykownym wyborem postawy bierności, ale nie dawała żadnych gwarancji jej respektowania. Jak opisano to w Biblii, w starotestamentowych czasach jedynym sposobem uniknięcia walki była śmierć, zagłada.

W starożytnej Grecji nieśmiałe próby zachowania neutralności w nieustannych wojnach prowadziły do sromotnych, nawet egzystencjalnie, skutków. Z opisów wojen peloponeskich wiemy, jak to Korynt zaapelował do Aten, aby te pozostały neutralne w jego sporze z Korkirą. Ateny wszakże puściły to mimo uszu i zawarły sojusz z Korkirą (choć nie dały zgody na jej pełnoprawne członkostwo w Lidze Ateńskiej). A już podręcznikowym przypadkiem, dzięki Tukidydesowi i jego dialogom melijskim, stał się los Melijczykow. Oni to, choć sympatyzujący ze Spartą, pragnęli, aby uznano Melos za neutralne w wojnie Sparty z Atenami. Ateńczycy wszakże zignorowali deklaracje neutralności Melos, urządzili przykładną bastonadę, złupili miasto i wycięli w pień całą męską populację w wieku zbrojnym, a kobiety sprzedali w niewolę.

Neutralności nie uznawali i starożytni Rzymianie. W warunkach Pax Romana obce plemiona podlegały podziałowi na „hostes” albo „socii et amici”. Świat musiał być biało-czarny. Albo byłeś z Rzymianami, albo przeciw nim. Dopóki Rzymowi starczało sił, aby rozprawiać się ze wszystkimi, kto nie był z nim.

W kształtującej się w średniowieczu koncepcji „bellum iustum” neutralność była postrzegana nie tylko jako moralnie naganna, lecz wręcz bezprawna. Chyba, że podmiot nie spełniał podstawowego warunku wojny sprawiedliwej, czyli działania w słusznej sprawie, słusznym celu lub intencji. Wtedy nie tylko miał prawo lecz nawet obowiązek pozostawania neutralnym. Nie było wielkiej przestrzeni dla neutralności zwłaszcza w wojnach religijnych. Choć Bizancjum wybierało zazwyczaj neutralność podczas wypraw krzyżowych, jeśli tylko służyło to jego interesom politycznym.

Wojny feudalne sankcjonowały tzw. prawo odwetu. A odwet zawężał możliwość neutralności.
Neutralność wybiła się na pełnoprawne obywatelstwo w polityce międzynarodowej dopiero w epoce ekspansji kolonialnych i była związana z rosnącym ruchem żaglowców na oceanicznych szlakach. Neutralna flaga na żaglowcach miała ocalić je przed atakiem i konfiskatami. Chyba, że zajmowały się kontrabandą. Pokój utrechcki z 1713 roku wprowadzał reguły postępowania wobec stron wojujących i neutrałów. Czyniły one neutrałów podporządkowanych zasadom blokady morskiej. Na takiej właśnie podstawie w 1780 r. Szwecja i Dania ogłosiły zbrojną neutralność w wojnie Brytyjczyków przeciw koalicji francusko-hiszpańskiej. Ale Polska, która w wojnie północnej (1700-1721) pozostawała do 1704 r. w stanie neutralności, była główną areną działań wojennych (Szwedzi spalili nam m.in. Wawel), poniosła największe w niej straty, sięgające nawet 30 proc. naszych zasobów materialnych (zdewastowane i ograbione miasta, przetrzebione wsie).

Konwencja Genewska z 1864 r. czyniła personel medyczny neutralny w wojnie, chroniła szpitale i ambulanse, a także cywili pomagających w ratowaniu rannych. Konwencje haskie z 1899 i 1907 roku kodyfikujące prawa wojny, określiły prawa i obowiązki państw neutralnych, a także zasady postępowania stron w konflikcie zbrojnym wobec państw neutralnych.

Złoty czas neutralności to XIX wiek. Neutralność wpisano w architekturę ponapoleońskiego bezpieczeństwa w Europie. Wielkie mocarstwa uznały, że podporządkowanie sobie przez jedno z nich tego czy innego mniejszego państwa zakłóciłoby kontynentalną równowagę. Niepodległa Belgia mogłaby niechybnie wpaść w objęcia Francji (albo Konfederacji Niemieckiej, co wtedy było jednak mało prawdopodobne). Podobnie Szwajcaria. A to mogło rozkołysać całą formułę europejskiej równowagi. Szwecja, Szwajcaria, Belgia, Holandia zadeklarowały więc neutralność, którą honorowano albo gwarancjami mocarstw, albo zwyczajowym prawem. I respektowano.

W I wojnie światowej to właśnie naruszenie neutralności Belgii posłużyło detonatorem wojny na Zachodzie. Zmusiło do wypowiedzenia wojny Niemcom przez Wielką Brytanię. Bo była to neutralność solidnie zamocowana prawnie w Traktacie Londyńskim z 1839 r., podpisanym przez Wlk. Brytanię, Austrię, Rosję, Konfederację Niemiecką, Niderlandy i Belgię. Kanclerz von Bethman Hollweg nazwał wszakże Traktat świstkiem papieru, bo kłócił się z planami wojennymi Niemiec, co niestety było złowieszczym precedensem dla późniejszego lekceważenia neutralności państw przez reżim hitlerowski. W I wojnie światowej ścisłą i bezstronną neutralność ogłosiły początkowo Stany Zjednoczone. Gubernator stanu Nowy Jork Martin Glynn miał rzec w 1916 r., że doktryna neutralności jest tak wpleciona w tkankę amerykańskiej tożsamości, że jej porzucenie rozdarłoby osnowę amerykańskiej egzystencji jako narodu. Tym niemniej rozwój wydarzeń wojennych zmusił USA do odstąpienia od doktryny neutralności. Podobnie jak wiele innych państw zmusił do opowiedzenia się po stronie sprzymierzonych z Ententą. Kuszony był przez Niemcy do rezygnacji z neutralności Meksyk. Telegram Zimmermana stał się, było nie było, argumentem na rzecz wstąpienia do wojny przez USA.

Ale po Wersalu, mimo tak zniechęcających doświadczeń z neutralnością, wiele europejskich państw nadal wierzyło, że jest to skuteczna doktryna dla uniknięcia skutków uwikłania w rywalizację mocarstw. W II wojnie światowej koncepcja neutralności została jednak ponownie wystawiona na poważną próbę. Neutralność Belgii potwierdziły jeszcze w 1937 r. swoimi gwarancjami Niemcy, a naruszyły ją ponownie w 1940 r. bez zmrużenia oka. Bo zdradzieckiej repryzy agresji znowu wymagały plany wojny przeciw Francji. Holandia pozostawała neutralna od 1830 r. (po secesji Belgii), choć w jej przypadku była to linia polityczna, a nie prawny status. Ocaliła wszakże neutralność w 1914 r., kiedy sąsiedzką Belgię zajęły Niemcy. Kilkakrotnie ponawiała Holandia po I wojnie światowej deklaracje neutralności. Także we wrześniu 1939 r. Ale nie zatrzymało to inwazji niemieckiej w 1940 r.

Estonia, Litwa i Łotwa ogłosiły wspólnie neutralność w 1938. Straciły wkrótce niepodległość za sprawą paktu Ribbentrop-Mołotow. Norwegia pozostawała neutralna w I wojnie światowej, choć w 1917 zaczęła określać siebie jako neutralną sojuszniczkę Wlk. Brytanii.

Duńska neutralność ogłoszona w 1914 r. miała początkowo zabarwienie proniemieckie, ale korygowane w miarę rozwoju sytuacji. I z wojny wyszła Dania powiększona o północny Szlezwik, po korzystnym dla niej plebiscycie. Dania i Norwegia ogłosiły neutralność wspólnie ze Szwecją 3 września 1939 r., a w kilka miesięcy później zostały najechane przez Niemcy. W latach dwudziestych XX wieku próbowała Szwecja stworzyć blok państw neutralnych. Wchodzić weń miały obok Szwecji Belgia, Holandia, Dania, Norwegia, Finlandia, Litwa, Łotwa i Estonia. Lecz neutralność udało się ocalić jedynie Szwedom. Wszystkie pozostałe państwa padły obiektem agresji. 1 września 1939 Szwecja ogłosiła neutralność, a 3 września potwierdziła ją wspólnie z Danią i Norwegią. Ale przez lata wojny dostarczała Niemcom surowców, a zwłaszcza rudę żelaza. Zgodziła się na transportowanie nieuzbrojonych niemieckich żołnierzy tranzytem z i do Norwegii (głównie w celach urlopowych), pozwoliła Niemcom w 1941 r. przerzucać żołnierzy na wojnę z ZSRR, dostarczała humanitarną pomoc Finlandii w czasie agresji sowieckiej. Niemcom inwazja na Szwecję po prostu się nie opłacała. Ryzyko przejęcia jej przez aliantów było małe, a rząd szwedzki zaspokajał podstawowe żądania Niemiec.

Irlandia wytrwała w neutralności w II wojnie światowej. Konsekwentnie internowała niemieckich pilotów, którzy lądowali przymusowo bądź katapultowali się nad jej terytorium. Większość pilotów alianckich w podobnej sytuacji była zwalniana do domu. Irlandzkie statki ratowały załogi trafionych niemieckimi torpedami alianckich statków w konwojach. Irlandia zaakceptowała plan zakładających aktywne wystąpienie Wlk. Brytanii w jej obronie w przypadku niemieckiej inwazji. Utrzymywała wszakże stosunki dyplomatyczne z Niemcami do ostatnich dni III Rzeszy. Premier de Valera udał się nawet do ambasady niemieckiej, aby złożyć kondolencje po samobójstwie Hitlera. Churchill pozwolił sobie zresztą na kąśliwe skomentowanie owych „figlów” z Hitlerem, na które Wlk. Brytania patrzyła przez palce. Neutralna Islandia została wzięta pod opiekę rozmieszczonych tam wojsk alianckich już w 1940 r.

Szwajcarska neutralność po I wojnie światowej znalazła oficjalne potwierdzenie w decyzji Ligi Narodów (do której pod tym warunkiem przystąpiła). W międzywojniu stosowała doktrynę „zróżnicowanej neutralności”, która pozwalała jej m.in. przyłączać się do sankcji ekonomicznych wprowadzanych przez Ligę. W 1938 r. powróciła wszakże do integralnej neutralności. W trakcie wojny prowadziła interesy ekonomiczne z Rzeszą i jej obywatelami. Internowała alianckich lotników, groziła przechwytywaniem bombowców lecących w formacjach bojowych nad jej terytorium.

Portugalia w swej neutralności (ogłoszonej by powstrzymać Hiszpanię przed wojennymi pokusami) wyraźnie sprzyjała aliantom. Co dziwić nie mogło, bo ostatecznie przez 600 lat wiązał ją sojusz z Anglią. Trzymała się statusu strony niebędącej w stanie wojny, ale w 1944 r. udostępniła aliantom bazy na Azorach. Hiszpania, też neutralna, sympatyzowała z kolei w swojej neutralności z Hitlerem. Franco nie dał się wprawdzie przekonać Hitlerowi do przystąpienia do Osi na spotkaniu w Hendaye w 1940 r. Warunki, które postawił (m.in. wyłączenie Maroka spod francuskiej zwierzchności i oddanie go Hiszpanii) były dla Niemiec nie do spełnienia. Zmieniła z czasem status neutralności na status strony niewalczącej. I zajęła tym niemniej Tanger. Nie dała też się przekonać do dołączenia do Osi Turcja. Pozostała neutralna, choć w 1941 r. zawarła traktat o przyjaźni z Niemcami. Iran był w II wojnie światowej neutralny, ale dla jego stabilizacji wprowadzono tam siły sowieckie i brytyjskie.

Neutralność w II wojnie światowej budziła coraz większe wątpliwości moralne. Z jednej strony była zrozumiała, a nawet użyteczna, bowiem państwa neutralne mogły działać w imię celów wyższych dla rozwiązywania spraw humanitarnych. Coraz bardziej jednak, kiedy wojna przyjmowała postać zmagania dobrego z (faszystowskim) złem, stanie z boku było formą abdykacji przed złem, jeśli nie biernym jego wspieraniem.

Karta Nardów Zjednoczonych wprowadzała zresztą pośrednio (dla zapewnienia obowiązku wykonywania przedsiębranych przez Radę Bezpieczeństwa środków przymusu) derywacje od polityki neutralności.

Ale o współczesnych wydaniach i przydatności koncepcji neutralności za tydzień.