Racja stanu to, najprościej mówiąc, dobro państwa. Odruchowym algorytmem polityki zagranicznej, czyli postępowania wobec świata zewnętrznego jest dziś nadal kierowanie się interesem własnego kraju. To domyślna doktryna polityki zagranicznej każdego państwa. Najbardziej rudymentarna i przekonująca. Wartość zaiste autoteliczna.

Racja stanu weszła do leksykonu politycznego z kształtowaniem się nowoczesnego paradygmatu stosunków międzynarodowych opartego o interes narodowy.

Autorstwo samego pojęcia jest przypisywane arcybiskupowi Benewentu Giovanni della Casa, szesnastowiecznemu pisarzowi i poecie, znawcy etykiety i dobrych manier. Zręby koncepcyjne racji stanu założył Nicolo Machiavelli, a pierwszy zastosował ją w praktyce – i to z rozmachem – kardynał de Richelieu, architekt polityki zagranicznej Francji w XVII wieku. Dla Richelieu stała się ona poręcznym wyjaśnieniem wsparcia przez katolicką Francję protestanckiego obozu w wojnie trzydziestoletniej. Pragnienie osłabienia katolickich przecież Habsburgów stało wyżej od solidarności wyznaniowej. Z czasem rozrosła się racja stanu do słowa zaklęcia, którym da się wytłumaczyć najbardziej nawet kontrowersyjne posunięcia państw na arenie międzynarodowej.

To kategoria dość abstrakcyjna, wielce intuicyjna, bardzo sytuacyjna. Oznacza podejmowanie decyzji politycznych kierując się nadrzędnym interesem państwowym, interesem narodowym. Wyklucza motywowanie swoich działań interesem osobistym, rodzinnym, dynastycznym, plemiennym, religijnym, partyjnym, czy ideologicznym. Wiąże się z nią postulat odrzucania emocji, realistycznej oceny uwarunkowań decyzyjnych. Pozostaje czynnikiem mglistym, ulotnym, zmiennym w czasie. Zbyt często bowiem w przeszłości powoływano się nią, by ukrywać rzeczywiste motywy działania, wprowadzać element sekretności w procesie decyzyjnym, wykluczać możliwość debatowania słuszności podejmowanych decyzji, czasami odrzucać kompromisy, a czasami uzasadniać niepopularne transakcje.

Doktryna racji stanu zrewolucjonizowała politykę zagraniczną państw, stała się jednym z atrybutów westfalskiego porządku międzynarodowego.

Racja stanu to inaczej sublimat interesów narodowych, strategiczna rama tych interesów, nadrzędny interes państwa. W westfalskim modelu stosunków międzynarodowy interes państwa stał się kryterium ostatecznym oceny polityki, nawet jeśli w grę wchodzi altruizm czy poświęcenie.

Interes państwa utożsamia się często z interesem narodowym. W sytuacjach egzystencjalnie skrajnych nie są one tożsame. Jak mawiał prezydent Benesz: przetrwanie narodu jest ważniejsze od przetrwania państwa.

W latach 2011-2014 w ramach swoich obowiązków jako szefa Dyrektoriatu Planowania Politycznego w Sekretariacie Rady Europy wspierałem europejską sieć szkół studiów politycznych i edukacji obywatelskiej. Wizytowałem je często, wygłaszałem prezentacje, prowadziłem debaty. Zawitałem kiedyś do Prisztiny. Wydawałoby się, że najwłaściwszym tematem byłoby tam omówienie nowych koncepcji budowy skutecznego, sprawnego i wydajnego państwa. Przygotowałem solidny wykład pokazujący ewolucję roli państwa, rosnące napięcie w relacjach państwo-obywatel i pomysły przebudowy modelu państwa. Miałem wszakże nieodparte wrażenie, że moja opowieść nie powalała słuchaczy – nota bene, młodych, dynamicznych, dobrze wykształconych, znających języki lecz sfrustrowanych sytuacją w ich kraju i postawą rządzącej elity. Wyjaśnienie (chciałbym zakładać, że naciągane) przedstawił mi dyskretnie jeden z uczestników: nacjonalizm u nas każe traktować nasze państwo jako twór przechodni, niezbędną konieczność, aby wyjść spod „serbskiej dominacji”, formę politycznej poprawności, aby korzystać z sympatii USA i Zachodu, bo tak naprawdę my chcemy zjednoczenia (w domyśle: z resztą albańskiej nacji).

Istotnie, nie zawsze samodzielne państwo jest strategicznym celem. Nie było ono imponderabile m.in. dla wielu obywateli NRD u schyłku jej istnienia, dla sporej grupy Mołdawian po rozpadzie ZSRR, dla większości Austriaków po rozpadzie monarchii austro-węgierskiej w 1918 r. Ale to sytuacje w historii stosunków politycznych wyjątkowe.

Nadrzędny interes państwa wiązać przyjęto przede wszystkim z zapewnieniem suwerenności państwa, jego integralności terytorialnej, bezpieczeństwa państwa i jego obywateli, a także z zachowaniem narodowej tożsamości. Wynikać z niego miało prawo do podejmowania wszelkich, czasem nadzwyczajnych, środków i wyłączania ich spod oceny moralnej. Ciekawym zjawiskiem ostatnich lat jest rozszerzanie pojęcia bezpieczeństwa o czynnik tożsamościowo-kulturowy. Są politycy, co najmniej w kilku państwach, w tym także europejskich, którzy obronę przed narzuceniem z zewnątrz tzw. obcych wartości cywilizacyjnych czynią ważnym elementem polityki bezpieczeństwa. Chcą bronić narodu przed złem moralnym, rozbijaniem tradycyjnego modelu rodziny i pojmowania roli płci. Istotnie, sam termin bezpieczeństwo robi się coraz bardziej rozciągliwy, abstrakcyjny i subiektywny. Jako aksjomatyczne traktujemy takie pojęcia, jak bezpieczeństwo energetyczne, surowcowe, gospodarcze, ekologiczne, informacyjne. Od dawna w rozmowie o bezpieczeństwie chodzi o coś więcej niż czysto fizyczne i polityczne przetrwanie państwa. Masowe (i niekontrolowane) migracje uwypukliły znaczenie bezpieczeństwa kulturowego. Ale lęki z tym związane są cynicznie wykorzystywane w polityce wewnętrznej. Kulturową rację stanu przywłaszczyli populiści.

Rację stanu określa zawsze decydent polityki zagranicznej. Mogą się rządzący spierać z opozycją polityczną o jej rozumienie, mogą nawet mieć różne jej pojmowanie poszczególne ośrodki władzy (jak Sejm i Senat w Polsce podczas dyskusji czy powiązanie tzw. funduszu odbudowy UE w 2021 r. ze stanem praworządności jest zgodne czy nie z polską racją stanu), ale zawsze ostatecznie miarodajne jest zdanie tego, kto podejmuje stosowne decyzje. Optymistycznie zakładamy, że decydent definiuje rację stanu w sposób racjonalny, obiektywny, pozbawiony emocji i osobistych względów. Z historii wiemy, że nie zawsze ma to miejsce. Pole marginesu uznaniowości jest niewątpliwie w sprawach polityki zagranicznej o wiele większe niż w kwestiach dotyczących polityki wewnętrznej.

Rację stanu określa się zawsze w oparciu o realny kształt rzeczywistości, ale w sprawach polityki zagranicznej percepcja tego stanu waży więcej niż sama rzeczywistość. Stąd też bierze się tak duży strach o nieprzewidziane konsekwencje podejmowanych decyzji. O wiele większy niż w przypadku polityki wewnętrznej.

Rozpościerano zakres znaczeniowy racji stanu na interesy gospodarcze, postulat zapewnienia dobrobytu obywateli, obronę prestiżu państwa. W zamierzchłych (przedwestfalskich) czasach, kiedy honor władcy (państwa) był istotnym motorem zachowań państw, jego obrona była oczywistą racją stanu. Dziś, kiedy pewien przywódca zachodni (państwa członkowskiego NATO) wysyła przywódcę innego dużego zachodniego państwa (też członka NATO) na leczenie psychiatryczne i wyraża nadzieję, że naród tego państwa swojego przywódcy się pozbędzie, wojny na szczęście już z tego powodu nie wybuchają. A obrzucony inwektywami przywódca pisze nawet do ich autora ciepły list. Bo wymagają tego interesy.

Ale gdzie indziej prześmiewcza karykatura przywódcy w bulwarowej gazecie sąsiedniego państwa może stać się przyczyną odwołania wielostronnego szczytu. Więc są nadal państwa, w których obrona prestiżu przywódcy i honor państwa są wymogami racji stanu. I nadal tam uważa się, że „jest jedna tylko rzecz w życiu ludzi, narodów i państw, która jest bezcenna. Tą rzeczą jest honor”.

Kiedyś, po dość długiej i napiętej sesji negocjacyjnej, w której przyszło mi w osamotnieniu upierać się przy pewnych sformułowaniach w dokumencie końcowym, podszedł do mnie jeden z oponujących negocjatorów. „Ty wiesz, co u nas o Was zawsze mówili?” – zapytał. „No, nie wiem” – przyznałem. „Ech, Poliaki: bolsze czesti, czem uma”. Zabolało i nie zabolało.

Traktuje się dziś prestiż coraz częściej jako zdegradowany interes żywotny.

Racja stanu jest odzwierciedleniem nie tylko sposobu pojmowania, ale i hierarchii interesów. Bo są interesy pierwszorzędne i drugorzędne. Co ciekawe, jeśli przed laty do interesów drugorzędnych zaliczano np. ochronę interesów obywateli państwa (państwo zawsze stało przed obywatelem), to dziś miarą skuteczności polityki bezpieczeństwa jest także zdolność do zapewnienia bezpieczeństwa obywatela państwa w sensie ścisłym i do ochrony jego interesów. Są interesy permanentne i doraźne, ogólne i specyficzne, komplementarne i konfliktowe. Wielkim atutem paradygmatu interesów w stosunkach międzynarodowych jest to, że interesy są negocjowalne i plastyczne.

Wyzwaniem dla polityka pozostaje określenie hierarchii racji, znalezienie czynnika nadrzędnego w sytuacji, kiedy rozmaite interesy państwowe nakładają się na siebie, a nawet konfliktują wzajemnie. W mojej praktyce dyplomatycznej pierwszym poważnym przypadkiem, kiedy rozbieżne racje wymagały politycznego rozsądzenia były negocjacje nad Traktatem o konwencjonalnych siłach zbrojnych w Europie (CFE). Prowadzone były od marca 1989 r. we Wiedniu w dynamicznie zmieniającym się środowisku geopolitycznym (byłem zastępcą szefa delegacji polskiej na tych rokowaniach; szefował jej ambasador Włodzimierz Konarski). Koncepcja porozumienia opierała się na blokowych pułapach dla uzbrojenia, parytetowych dla Układu Warszawskiego i NATO. Opracowano ją, kiedy Układ Warszawski wydawał się bytem trwałym. Latem 1990 r. racją stanu polskiej polityki było już jednoznacznie wyswabadzanie się z satelickich powiązań, otwieranie perspektywy dla przyszłościowej integracji z Zachodem, w tym umożliwienie wejścia do NATO. Traktat CFE w formule, w której był negocjowany, utrwalał naszą przynależność do grupy państw Układu Warszawskiego. Mechanizmy Traktatu, nawet przy założeniu, że dezintegracja Układu Warszawskiego była politycznie przesądzona, wymuszał współdziałanie w ramach grupy państw będących wtedy jego członkami, dawał ZSRR pośrednią możliwość wpływu na politykę wojskową Polski. Z drugiej wszakże strony zmiana koncepcji, chociażby na tzw. narodową, którą wynegocjowano w trakcie tzw. adaptacji Traktatu w 1999 r., wtedy oznaczałaby ryzyko wywrócenia całego procesu negocjacji. Zachód, a zwłaszcza Amerykanie, nie brali jej zupełnie pod uwagę. Perspektywa drastycznej redukcji potencjału konwencjonalnego ZSRR, którą otwierał Traktat, była niepodlegającym dyskusji priorytetem. Amerykanie uznali, że należy czynić wszystko, aby nie została zaprzepaszczona. Traktat miał zostać podpisany 19 listopada 1990 r. na szczycie w Paryżu.

Amerykanie, zaniepokojeni, że negocjacje mogłyby ugrząźć w niekończących się dyskusjach technicznych, postanowili przyspieszyć proces. Istotnie, pod koniec września gotowych było w oszlifowanej wersji ok. 40 proc. tekstu. Jeśli do tego dołożyć kwestie, które mogły uchodzić za gotowe do uzgodnienia na technicznym szczeblu, to nie więcej niż dwie-trzecie Traktatu udało się wtedy już spiąć. Można było zakładać, że zwyczajowe w takich przypadkach zintensyfikowanie prac na ostatniej prostej mogło zaowocować osiągnięciem porozumienia na czas. Ale postanowili Amerykanie nie ryzykować. Wykorzystali pobyt w USA szefa delegacji sowieckiej ambasadora Olega Gryniewskiego na początku października i zaczęli uzgadniać tekst dwustronnie. Ostatnie trudne, a dla Sowietów – najtrudniejsze kwestie (dotyczące weryfikacji), rozstrzygnęli w drugiej połowie października w pokoju nowojorskiego hotelu Waldorf Astoria Lynn Hansen (ówczesny zastępca szefa delegacji amerykańskiej) i Giennadij Jewstafiew („szara eminencja” delegacji radzieckiej). Tylko we dwójkę. I bez wspomagaczy (Lynn Hansen był ortodoksyjnym mormonem).

Uzgodniony dwustronnie Traktat przedstawili Amerykanie i Sowieci pozostałym 20 państwom uczestniczącym w rokowaniach we Wiedniu. Gwoli prawdy, cały ciężar przedstawienia wzięli na siebie Amerykanie. Także wobec części grupy państw Układu Warszawskiego. Była to oferta na zasadzie „take-it-or-leave-it”. Dano nam po prostu cztery tygodnie na przetłumaczenie tekstu i uzyskanie odpowiedniej zgody władz rządowych na jego parafowanie. Polska (wspierana przez Węgry i Czechosłowację) próbowała do końca zapisy blokowe łagodzić. Paradoksalnie naszym głównym kanałem wpływania na uzgodnienia stały się USA (a nie blok Układu Warszawskiego). Szef delegacji amerykańskiej ambasador Robert James Woolsey (w latach 1992-1995 – szef CIA), przy całej sympatii politycznej (a i prywatnej) do nas niewiele mógł nam pomóc. Udało nam się wprowadzić pewne zapisy do preambuły (które potwierdzały nasze prawo do wychodzenia z dotychczasowego sojuszu i wstępowania do innego), ale ramowe parametry Traktatu nie podlegały dyskusji. I musieliśmy już sami rozwikłać nasze dylematy, określając co jest naszą nadrzędną racją stanu. Zaakceptowaliśmy Traktat, będący politycznie zwierciadłem przeszłości, z której chcieliśmy się wyzwolić, w imię zbudowania środowiska bezpieczeństwa militarnego, które otworzy dla całej Europy możliwość radykalnej przebudowy.

Doktryna racji stanu budziła i budzi nadal rozmaite spory interpretacyjne.

Po pierwsze, coraz silniej zaznacza się spór o to, kto ma definiować rację stanu. Jak wspomniano, z założenia prawo takie posiadają prawowite instytucje państwowe, które dysponują uprawnieniami do prowadzenia polityki zagranicznej. Co jednak, jeśli tracą one umocowanie społeczne, a prawo do interpretowania racji stanu jest powszechnie kwestionowane? Czy przywódca, jak choćby Łukaszenko po zafałszowanych wyborach w 2020 r., ma prawo zachowywać monopol na definiowanie racji stanu nawet w relacjach z Rosją? Jaka jest prawowitość (i legalność) nowych integracyjnych uzgodnień, które podejmował on np. wobec Moskwy?

Inna sprawa to, jak nadrzędna owa racja stanu ma być interpretowana w stosunku do innych wartości, np. przetrwania narodu czy nawet całej cywilizacji ludzkiej. Świadomość współzależności rośnie. Pojęcie interesów koegzystencjalnych wymyślono już dawno. Co, na przykład, jeśli interes państwa koliduje z interesem ogólnoludzkim (casus użycia broni jądrowej w obronie własnej)?

Każde państwo, nawet najbardziej prowincjonalne ma swój udział w interesach uniwersalnych społeczności międzynarodowej. Postępy projektów integracyjnych, zwłaszcza europejskiego, mogą postawić na kolizyjnym kursie interes partykularny i regionalny. Co z racją stanu, jeśli interes narodowy koliduje z interesem regionalnym (integracyjnym)? Nie raz, nie dwa przychodzi członkom Unii Europejskiej (nie tylko płatnikom netto) tłumaczyć społeczeństwu, że w imię racji stanu oddali pierwszeństwo dobru wspólnemu integracji kosztem doraźnej korzyści narodowej. Co jeśli interes narodowy koliduje z interesem bliskich partnerów (np. Nord Stream a interesy Niemiec i Polski)? Czy racja stanu ma prawo być racją egoistyczną, partykularną, szkodzącą innym partnerom?

W westfalskim modelu stosunków międzynarodowych filozofią międzynarodową państw jest utylitaryzm – maksymalizacja korzyści, minimalizacja strat. Obowiązuje plemienna etyka, znana w Polsce w Polsce powszechnie jako tzw. moralność Kalego. Ale współzależności współczesnego świata dyktują wymóg uwzględniania interesów innych partnerów. Nawet już Metternich siłę państwa wiązał z umiejętnością harmonizowania interesów własnych z interesami partnerów. Interesy partykularne kojarzył z krótkowzrocznością i zniecierpliwieniem.

Kolejna kwestia: jak stałą i niepodważalną jest racja stanu w sytuacji dynamicznie zmieniającego się środowiska międzynarodowego? Czy operowanie ją nie czyni polityki zagranicznej inercyjną? A jeśli racja stanu staje się wysoce plastyczna, czy nie staje się wyrazem koniunkturalizmu?

Inne pytanie: jak szerokie merytorycznie ma być pojęcie racji stanu? Czy obejmować ma również sprawy ustroju wewnętrznego i polityki wewnętrznej państwa. Związki między sprawami wewnętrznymi a polityką zagraniczną zagęszczają się i powodują, że czasem precyzyjnego rozgraniczenia między wymiarem wewnętrznym i zewnętrznym nie sposób znaleźć.

I wreszcie, czy racja stanu winna zawsze i wszędzie być wolna od osądu moralnego?

Racja stanu pomijająca czynnik współzależności nieuchronnie prowadzi do nacjonalizmu. Nacjonalizm praktykowany w osamotnieniu jest niewątpliwie doktryną mobilizującą plemienne sentymenty i zjednującą poparcie społeczne. Żeruje na tym populizm. Ale praktykowany powszechnie i przez wszystkich aktorów polityki międzynarodowej może stać się prawdziwą zmorą. Państwo narodowe jako koncept polityczny zaczęło się umacniać w połowie XIX wieku. Potrzebowało nacjonalizmu jako spoiwa ideologicznego. Jest nacjonalizm manifestacją świadomości i tożsamości narodowej. Od lat próbowano odsiewać od nacjonalizmu postępowego (patriotyzmu) nacjonalizm zły, agresywny (szowinizm). Nie zawsze skutecznie.

Prymat myślenia narodowego nad ponadnarodowym czy kosmopolitycznym będzie się utrzymywać w przewidywalnej przyszłości. Jest myślenie narodowe zwłaszcza naturalnym odruchem w czasach trudnych, kryzysowych. Bo łatwiej nam znosić wyrzeczenia w poczuciu przynależności do grupy narodowej.

Pojęcie interesu narodowego podobnie jak racji stanu ewoluuje. W coraz większym stopniu uwzględnia, że zapewnić stan rzeczy niezbędny dla zaspokojenia potrzeb narodu (i materialnych, i świadomościowych, i operacyjnych, i aspiracyjnych) nie da się w sposób egoistyczny, a tym bardziej w pojedynkę.

Racja stanu w polityce zagranicznej stała się „oczywistą oczywistością”. Odwoływanie się do niej w konkretnych przypadkach zatraciło siłę przekonywania co do słuszności podejmowanych decyzji.

„Suwerenna jednostka ludzka” rację stanu traktować będzie z coraz większą podejrzliwością, jeśli nie nieufnością. Powoływanie się na nią będzie interpretować jako dowód, że decydent nie chce lub nie może zdradzić prawdziwych motywów postępowania. I nie robi tego w interesie zwykłego obywatela. Racja stanu musi wyewoluować w bardziej pojemną koncepcję.