Doktryny dyplomatycznej izolacji: doktryna Hallsteina

Mimo rosyjskiej aneksji Krymu w 2014 r. Ukraina nie zrywała stosunków dyplomatycznych z Rosją. Uczyniła to dopiero w lutym 2022 r., kiedy Rosja uznała oficjalnie separatystyczne republiki donbaskie i rozpoczęła agresję. Natychmiast zerwała Ukraina relacje z Syrią, kiedy ta w czerwcu 2022 r. uznała niepodległość separatystów.

Wśród suwerennościowych imponderabiliów wysoko bowiem siłą tradycji umieszczono prawo do reprezentowania całości narodu konstytuującego bądź całości terytorium państwowego w sytuacji, kiedy na części terytorium dochodzi do aktu secesji bądź separacji. I grożą państwa sankcjami odwetowymi innym państwom, które secesjonistów legitymizują. Sankcje dotyczą zwyczajowo m.in. zrywania stosunków dyplomatycznych z państwami, które separatystyczne twory uznają. Tak jak obecnie Ukraina, wcześniej Gruzja wypowiedziała stosunki dyplomatyczne z Rosją czy Nikaraguą w 2008 r., gdy te uznały Abchazję i Osetię Południową. Ale Serbia kontynuowała relacje z państwami, które po 2008 r. uznały Kosowo. Są więc wyjątki.

W powojennej polityce europejskiej najbardziej znanym przejawem polityki dyplomatycznego bojkotu stała się doktryna Hallsteina. Jej ogólny sens wyłożył przemówieniu na forum Bundestagu we wrześniu 1955 r. kanclerz Konrad Adenauer. Republika Federalna Niemiec ogłaszała, iż uznanie NRD lub nawiązanie z NRD stosunków dyplomatycznych zostanie potraktowane jako akt nieprzyjazny (acte peu amical). Jakie konsekwencje wyciągać będzie RFN z takiego aktu, nigdy nie sprecyzowano, choć zakładano, że sankcją ostateczną będzie zerwanie stosunków dyplomatycznych.

Doktryna czyniła wyjątek dla relacji z ZSRR, co uzasadniano statusem ZSRR jako mocarstwa okupacyjnego. U swych podstaw była więc doktryną niekonsekwentną.

Doktrynę obmyślono ponoć w drodze powrotnej delegacji RFN na czele z Adenauerem z Moskwy w 1955 r., kiedy nawiązanie stosunków dyplomatycznych z ZSRR uzgodniono. Polityczna epifania wynikała z potrzeby wytłumaczenia się z uległości wobec Sowietów. I to wtedy myśl przewodnią doktryny opisał w rozmowie z Walterem Hallsteinem, ówczesnym sekretarzem stanu w MSZ, dyrektor polityczny Wilhelm Greve. Jest doktryna kolejnym przykładem siły myślenia koncepcyjnego urzędnika. Próbował swoje trzy grosze dorzucić Heinrich von Brentano, minister spraw zagranicznych, ale autorstwo przylgnęło do Hallsteina, choć to podobno Greve zasłużył tak naprawdę na prawa autorskie.

Od początku istnienia Republika Federalna Niemiec rościła sobie prawa do reprezentowania całości Niemiec. Kiedy więc w 1954 r. ZSRR nawiązał pełne stosunki dyplomatyczne z NRD, rząd Adenauera z całą mocą akt ten odrzucił. Nie uznał ani NRD, ani też nie wstąpił w relacje dyplomatyczne z państwami socjalistycznymi, które NRD uznały za pełnoprawny podmiot stosunków międzynarodowych. Musiał więc konsekwentnie blokować próby NRD wychodzenia na arenę międzynarodową i legitymizowania podmiotowości. Miał za sobą poparcie zachodnich mocarstw. Tolerował rząd RFN fakt otwierania przez NRD przedstawicielstw handlowych w innych państwach, zawierania umów o charakterze handlowym, ale przestrzegał przed skutkami prób udzielania zgody na tworzenie konsulatów generalnych (choć Egipt wybrnął z problemu, zastrzegając przy wydaniu egzekwatur dla konsula NRD, że nie oznaczało to uznania NRD).

Doktrynę stosowano w praktyce jednak doraźnie. Bonn zerwał stosunki dyplomatyczne z Jugosławią w 1957 r. oraz z Kubą w 1963 r., po tym jak nawiązały te państwa relacje dyplomatyczne z NRD. Kiedy w 1960 r. Gwinea mianowała swojego ambasadora przy władzach NRD, rząd RFN odwołał natychmiast swojego, wymuszając od Gwinejczyków oświadczenie, że żadnego ambasadora do Berlina nie wysyłali, a ambasadora NRD w ich kraju nie było i nie będzie.

Konsekwencji w stosowaniu doktryny wszakże nie było. W 1967 r. RFN nawiązała stosunki dyplomatyczne z Rumunią, a w 1968 r. odnowiła je z Jugosławią. Argumentowała przy tym, że państwa owe zostały do uznania NRD zmuszone (przez ZSRR), a ich decyzje nie miały suwerennego charakteru. Ale podobnej presumpcji w stosunku do innych państw obozu socjalistycznego nie zastosowano. Żadne konsekwencje nie spotkały też Kambodżę, kiedy w 1969 r. uznała NRD. Po wojnie sześciodniowej 1967 r. państwa arabskie nawiązały relacje z NRD w akcie wdzięczności za poparcie ich stanowiska. Też bez konsekwencji.

ZSRR akurat w sprawie uznania NRD Polski zmuszać nie musiał. Nawet, jeśli w głowach wielu peerlowskich dyplomatów, na akty takiego zmuszania istniało pełne przyzwolenie. Jeszcze w 1988 r. zetknąłem się osobiście z kuriozalną doktryną wydeklamowaną mi przez jednego z ówczesnych urzędników szczebla kierowniczego w MSZ PRL. Dostałem do zaopiniowania projekt jakiegoś roboczego wspólnego dokumentu polsko-sowieckiego. Zwróciłem m.in. uwagę, że, zgodnie z obowiązującymi regułami, w polskim tekście Polska winna zawsze być wymieniana przed ZSRR. Tak stanowi tzw. zasada alternatu. Usłyszałem wtedy odpowiedź: „W stosunkach polsko-radzieckiech zasada alternatu nie obowiązuje”. Zabrzmiało to jako ponury żart, bo ona oczywiście w PRL zawsze, nawet w czasach stalinowskich, obowiązywała. Oddawała wszakże owa replika, nawet jeśli czyniona żartem, niestety stan mentalności niektórych naszych dyplomatów tamtych czasów. Jej autor zresztą zdążył zostać za III RP ambasadorem w jednym z państw postsowieckich.

Państwa zachodnie, nawet te pozostające z RFN w najlepszej komitywie, jak choćby Francja, państw uznających NRD akurat z tego powodu fumami nie obdażały.

Doktryna pozostała jedynie symbolicznym wyrazem pozycji prawnych RFN. Wymogi potrzeb bieżącej polityki okazały się silniejsze od jej praktycznej wiarygodności. Nie pierwszy to przypadek, kiedy polityka zatriumfowała nad gorsetem zasad.

Kres doktrynie zadała Ostpolitik Willy’ego Brandta. RFN znormalizowała relacje z Polską i innymi państwami socjalistycznymi. Grundlagenvertrag między RFN i NRD z 1972 r. ostatecznie wykluczał uzurpowanie sobie przez jedno z państw niemieckich prawa do reprezentowania drugiego państwa niemieckiego. Tak, fix und fertig, nowy format relacji między państwami niemieckimi stał się faktem.

Doktryna Hallsteina była wyrazem polityki „jednych Niemiec”, kontestowanej przez NRD. Polityka „jednych Chin” praktykowana zarówno przez Chińską Republikę Ludową, jak i Tajwan, skutki w praktyce dyplomatycznej i politycznej ma podobne, choć wynikają one z odmiennego interpretowania doktryny „jednych Chin” przez obie strony.

Od 1949 r. zarówno ChRL, jak i Republika Chińska (Tajwan) rościły sobie prawa do wyłącznego/prawowitego reprezentowania „jednych Chin”. Początkowo to właśnie władze Tajwanu, które zajmowały chińskie miejsce w ONZ i innych organizacjach międzynarodowych, wprowadziły praktykę zrywania stosunków dyplomatycznych z państwami, które uznały powstanie ChRL i nawiązywały z nią relacje dyplomatyczne. Liczba państw, które uznawały ChRL, nieustannie jednak rosła. Uznawały ChRL nie tylko państwa socjalistyczne, ale większość państw rozwijających się. A Tajwan, konsekwentnie realizując doktrynę zrywania z nimi stosunków, popadał w coraz większą izolację.

W 1971 r. doszło do przełomowej decyzji Zgromadzenia Ogólnego ONZ. Mimo sprzeciwu USA (wspieranych przez Japonię, Brazylię, Filipiny, Australię i inne państwa, głównie Ameryki Środkowej i Południowej oraz Afryki subsaharyjskiej) wniesiony przez Albanię projekt restytucji praw ChRL w organizacji uzyskał niezbędną większość 2/3 głosów. Chińscy komuniści zajęli miejsce Chin w ONZ i organizacjach jej systemu. W 1972 r. nawiązała relacje z ChRL Japonia, a chińsko-amerykański tzw. komunikat szanghajski podczas wizyty prezydenta Nixona w Chinach w 1972 r. sygnalizował nieuchronność nawiązania stosunków dyplomatycznych USA z Chinami, co nastąpiło z początkiem 1979 r. Władze tajwańskie musiały pogodzić się z ich wypychaniem z obiegu międzynarodowego. To teraz ChRL domagała się od swoich partnerów zaprzestania stosunków z tzw. Republiką Chińską. Tajwan mógł jedynie liczyć na możliwość reprezentowania swoich interesów przez tzw. przedstawicielstwa handlowo-kulturalne. A w niektórych przypadkach zwyczajnie podkupywać biedniejszych członków wspólnoty międzynarodowej, aby stosunków dyplomatycznych nie zrywały.

Na początku trzeciej dekady nowego milenium ledwie kilkanaście państw (w tym Watykan) utrzymywało stosunki dyplomatyczne z Tajwanem, ale aż ponad pół setki (w tym Polska i Unia Europejska) ma w Tajpej przedstawicielstwa o charakterze gospodarczo-handlowym. Kiedy jednak jesienią 2021 r. Litwa pozwoliła na otwarcie Biura, które w nazwie zamiast zwyczajowego „Tajpej” miało słowo „Tajwan”, Chiny odpowiedziały obniżeniem rangi stosunków dyplomatycznych z Litwą i sankcjami administracyjno-handlowymi.

Zjednoczenie Chin pozostaje absolutnym priorytetem władz ChRL. W ramach tej polityki doszło do zdławienia demokracji w Hongkongu, mimo składanych deklaracji o wierności formule „jeden kraj, dwa systemy”. Czy próba wchłonięcia Tajwanu stanie się zarzewiem nowej wojny światowej? Czy zdecydowana reakcja Zachodu na rosyjską agresję wobec Ukrainy ochłodziła zapał do siłowego rozwiazania kwestii tajwańskiej? Tajwan stał się niewątpliwie (obok Korei i Izraela) najczulszym indykatorem spolegliwości amerykańskich rękojmi bezpieczeństwa.

W 2020 r. kiedy Azerbejdżan podjął działania wojskowe mające na celu odbicie Górskiego Karabachu, znaleźli się komentatorzy, także w Polsce, którzy otwarcie przyznawali mu moralną, polityczną rację, bo chciał odzyskać terytorium własne, mimo iż zobowiązywał się wcześniej do pokojowego rozstrzygnięcia sporu. Czy wszakże konsekwentnie wsparliby Pekin, gdyby ten zdecydował się na militarne rozwiązanie problemu tajwańskiego, zwłaszcza jeśliby USA w imię solidarności sojuszniczej poprosili Polskę o polityczne wsparcie w obronie Tajwanu?

Interesującą odmianą dyplomatycznego bojkotu była tzw. doktryna Betancourta, sformułowana w końcu lat pięćdziesiątych XX w., zgodnie z którą Wenezuela zrywała stosunki dyplomatyczne z państwami niedemokratycznymi, a zwłaszcza z juntami militarnymi, które do władzy doszły drogą przewrotu. Stosowano ją wszakże bardzo krótko i w zasadzie wyłącznie w odniesieniu do państw Ameryki Łacinskiej (choć dotknęła ona też relacji z Hiszpanią). Być może, kiedy obóz demokracji w świecie będzie już na tyle powszechny, że państwa opresyjne staną się prawdziwymi wyjątkami, ktoś sobie o niej przypomni.

Pora, jeśli nie zrywać, to przynajmniej obniżać, stosunki dyplomatyczne z państwami, które łamią podstawowe normy prawa, demokracji i praw człowieka. Czyżby ta myśl już mi się kiedyś wymsknęła?