Pomoc rozwojowa jest uznaną praktyką współpracy międzynarodowej i instrumentem polityki zagranicznej. Świadczą ją państwa bogate na rzecz państw biednych. Nie jest normą prawnomiędzynarodową lecz dobrym zwyczajem usankcjonowanym w zaleceniach i rezolucjach ONZ oraz innych organizacji międzynarodowych. W październiku 1970 r. w rezolucji ZO ONZ, kierując się rekomendacjami tzw. raportu Pearsona, ustalono, że państwa powinny dążyć do tego, aby ich pomoc rozwojowa osiągnęła pułap co najmniej 0,7 procenta PKB. Udało się osiągnąć ten cel zaledwie kilku europejskim państwom (Szwecja, Norwegia, Dania, Niderlandy, Luksemburg, Wlk. Brytania). Na oficjalną pomoc rozwojową społeczność międzynarodowa przeznacza rocznie ponad 160 miliardów dolarów. Prawie trzydzieści procent przypada na pomoc kierowaną kanałami wielostronnymi, tj. poprzez organizacje międzynarodowe (Bank Światowy, UNDP i inne). Pozostała część płynie kanałami dwustronnymi. Ponad połowa światowej pomocy rozwojowej pochodzi z państw Unii Europejskiej. Pomoc rozwojową świadczą też organizacje pozarządowe, dobroczynne, zwykli obywatele (w tym i Bill Gates). Ocenia się, że środki prywatne stanowią ok. 20 procent całości pomocy.

Wiele państw biednych jest od pomocy zewnętrznej silnie uzależniona. W takich państwach jak Liberia, DR Konga, Mali, Malawi, Mozambik czy Etiopia pomoc rozwojowa otrzymywana z zewnątrz jest wyższa niż wydatki z budżetów rządowych. Bez pomocy rozwojowej państwa te po prostu nie byłyby w stanie funkcjonować, nawet jeśli pozostają w stanie rachitycznie słabym.

Idea pomocy rozwojowej jest w polityce międzynarodowej koncepcją relatywnie świeżą. W czasach ekspansji kolonialnej zachodnie metropolie kierowały się prostymi zasadami gospodarczej eksploatacji kontrolowanych terytoriów. Inwestowały w nie niemało, budowały drogi, koleje, porty, telegrafy, szkoły, szpitale, infrastrukturę administracyjną, ale czyniły to na zasadach opłacalności. Państwowej dobroczynności było niewiele. A nadmierna eksploatacja i ciężary podatkowe wywoływały tendencje niepodległościowe (casus Stanów Zjednoczonych czy kolonii hiszpańskich w Ameryce). Generalnie w polityce kolonialnej, zwłaszcza brytyjskiej, obowiązywała zasada samowystarczalności kolonii. Kolonie brytyjskie opłacały pensje urzędników, finansowały inwestycje infrastrukturalne, utrzymywały instytucje publiczne.

Przełomem była brytyjska ustawa o rozwoju kolonialnym z 1929 r. Światowy kryzys gospodarczy dotkliwie uderzył wtedy w poziom życia w koloniach. Brytyjska ustawa przewidywała wyasygnowanie miliona funtów na rozwój infrastruktury transportowej, sieci energetycznych i systemu zaopatrzenia w wodę w koloniach. Program pomocy dla kolonii rozrastał się z każdym rokiem, a alokowane w koloniach środki pomocowe były znacząco zwiększane, osiągając na początku lat sześćdziesiątych ubiegłego wieku (fala dekolonizacji) kilkadziesiąt milionów funtów w skali globalnej.

Stany Zjednoczone ruszyły z systemową pomocą rozwojową po II wojnie światowej. Zachęcone europejskim sukcesem Planu Marshalla, rozszerzyły jego mechanizmy na Bliski Wschód i Azję. Prezydent Truman ogłosił ambitny zamiar wspierania słabo rozwiniętych regionów świata, wydźwignięcia ich z ubóstwa, chorób i niedożywienia. Utworzono komórkę współpracy technicznej w ramach Departamentu Stanu, której zadaniem było koordynowanie pomocy. Bardzo szybko imperatyw pomocy rozwojowej został wpisany w strategię powstrzymywania komunizmu. Ubóstwo i niedorozwój czyniły społeczeństwa podatnymi na hasła komunistyczne. Tak jak Związek Sowiecki z powodów ideologicznych kierował pomoc dla świeżo niepodległych państw rozwijających się w strefie jego wpływów geopolitycznych i aktywnie wspierał prosowieckie ruchy narodowowyzwoleńcze, tak Stany Zjednoczone uznawały za konieczne zasilanie państw i obszarów biednych swoją pomocą rozwojową. Pod koniec lat pięćdziesiątych ogłosiły wspieranie rozwoju w regionach świata o niskich dochodach samoistnym celem polityki zagranicznej, a prezydent Kennedy powołał do życia niezależną agencję rządową – USAID.

Na początku lat siedemdziesiątych pomoc rozwojowa stała się pełnoprawnym elementem agendy globalnej, a jej świadczenie – moralną normą polityki państw bogatych. Jej pozytywne skutki dla życia społeczeństw biednych nie podlegają dyskusji. Ale wyzwala ona także silną krytykę.

W 2019 r. pełniąc funkcję ambasadora Unii Europejskiej w Armenii, podejmowałem w Erywaniu na prywatnej kolacji pewną wybitną postać polskiej kultury, znanego aktora i pisarza. Zapytany grzecznościowo, czym się jako unijny ambasador zajmuję, odpowiedziałem niefrasobliwie: „Głównie przelewaniem pieniędzy europejskich na pomoc Armenii. Tygodniowo podpisuję przelewy na sumę ponad miliona euro”. „Naszych europejskich podatników pieniędzy?” – nie dowierzał gość. „W imię czego?”. To zdziwienie miało bardzo mocne uzasadnienie, bo Armenia, to kraj cywilizowany, cóż, że po Mołdawii (i chwilowo Ukrainie) najbiedniejszy kraj szerokiej Europy. Unia Europejska i jej państwa członkowskie rocznie świadczą ponad połowę całości zewnętrznej pomocy, w tym dziesiątki milionów, które bezpośrednio lądują na kontach rządu. A rola ambasadora unijnego w tych przelewach jest czasami niezastąpiona. W sportowym wypadku, jakiemu uległem w 2016 r. („Sport ist Mort” – jak mawiają Niemcy), doznałem poważnego wstrząsu rdzeniowego. Sparaliżowało mi wszystkie kończyny. Czucie w rękach odzyskiwałem bardzo powoli, a długopisu nie byłem w stanie utrzymać w dłoni dobre kilka tygodni po wypadku. Musiało się wszakże odbyć komisyjne podpisanie (podtrzymywaną przez innych moją ręką) transferu wsparcia budżetowego dla Armenii, bo nikt nie mógł mojego podpisu zastąpić, chyba że doszłoby do rozpoczęcia całej procedury decyzyjnej od początku, co opóźniłoby przelew o kilka miesięcy.

Przyznałem rację rozmówcy, wskazującemu na przyzwoity poziom życia w Erywaniu (dobre restauracje, drogie samochody), że może się wydawać, że Armenia to biedny kraj bogatych ludzi. Mógłby mój rozmówca więc odrzec, że nasza pomoc rozwojowa to transferowanie pieniędzy od biednych ludzi w bogatych krajach do bogatych ludzi w krajach biednych. To bowiem jeden z najczęstszych zarzutów czynionych wobec pomocy rozwojowej.

Zarzuca się, że pomoc sprzyja korupcji. Mechanizmy kontroli prawidłowości rozstrzygania kontraktów i grantów są w państwach zachodnich bardzo rygorystyczne, także, a może zwłaszcza, w Unii Europejskiej. Skrupulatnie rozlicza się wykonanie projektów. Zdarzają się oczywiście przypadki nadużyć i praktyk korupcyjnych, i nie tylko po stronie beneficjentów. Unijna służba antykorupcyjna jest służbą sprawną i profesjonalną. Ale wkracza zdecydowanie dopiero w przypadku nadużyć znacznych (jak powiedział mi jeden z jej funkcjonariuszy: „Na przewałki poniżej pół miliona euro nie starczyłoby nam ludzi i czasu”). Drobnym buchaczom uchodzi często na sucho. Unia dysponuje procedurami odzyskiwania środków wydatkowanych niewłaściwie, ale w wielu państwach ich skuteczna realizacja jest wysoce utrudniona.

Zarzuca się, że pomoc utrwala złe praktyki rządzenia, sprzyja centralizacji władzy, utrzymuje przy władzy neopatrymonialne elity. Jest prawdą, że chociażby w przypadku wielu państw afrykańskich doszło do endemicznego kryzysu zarządzania, którego żadne przewroty wojskowe, zmiany władzy rozwiązać nie mogą. W skrajnych przypadkach, jak choćby Somalii czy Jemenu, doszło do faktycznego rozpadu państwa. Pomoc rozwojowa wszakże jest małym fragmentem całości obrazu. Krytycy mają darczyńcom za złe, że przejmując finansowanie wielu funkcji państwa przyczyniali się do jego postępującego paraliżu. Oferując państwu poduszkę finansową ograniczali pozytywne skutki działania sił rynkowych. Czy siły te mogły istotnie wymusić odpowiednie reformy ze strony instytucji państwowych, to rzecz dyskusyjna.

Jedno nie ulega wątpliwości, pomoc rozwojowa w wielu przypadkach pozwoliła utrzymać państwo w stanie względnej sprawności, a ludzi uchronić od skrajnej biedy. Z reguły jednak nie rozwiązała problemów strukturalnych.

Od lat państwa, a zwłaszcza organizacje międzynarodowe, wystawione są na presję uczynienia pomocy bardziej efektywną. Przede wszystkim postuluje się zaostrzenie tzw. warunkowości, czyli powiązanie pomocy z wypełnieniem konkretnych warunków, które dotyczyć muszą nie tylko aspektów finansowo-budżetowych, ale też czysto politycznych, takich jak stan demokracji, praw człowieka, respektowanie standardów ekologicznych czy norm prawa pracy. Ale okazywało się w ostatnich latach, że inni darczyńcy, a zwłaszcza Chiny, byli gotowi wykładać pieniądze całkiem bezwarunkowo i czynić dźwignię warunkowości w pomocy Zachodu bezprzedmiotową, ponieważ zapotrzebowanie na pomoc warunkową nieuchronnie spadło.

Po drugie, Zachód zaczął transformować istotę pomocy. Nie chodziło w niej bynajmniej tylko o rozwój. Na czoło wysunięto cel modernizacji, czyli nadganianie zapóźnień technologicznych i administracyjnych. Problem polega na tym, że w niektórych krajach najszybszą ścieżką rozwoju jest inwestowanie w gałęzie niezaawansowane technologicznie, najprostsze reformy społeczne i administracyjne.

Dlaczego pomagamy? O ile pomoc humanitarna, wspomaganie państw dotkniętych wojną (jak teraz Ukrainy), klęskami żywiołowymi, nieurodzajem, suszą, epidemiami chorób miała zawsze silne moralne uzasadnienie, nigdy nie budziła kontrowersji, także wśród autorytetów naukowych (od czasu Ricardo), to pomoc rozwojowa, czyli redystrybucja bogactwa, takie wątpliwości budziła.

Aby uciszyć wątpliwości, najprościej nazwać pomoc „interesownym altruizmem”. Zachód pomaga w imię własnych interesów, albowiem w jego interesach jest utrzymywanie świata we względniej równowadze, likwidacja zarzewi niestabilności. Zasypywanie luk rozwojowych służy globalnej pomyślności, rozszerza rynki dla zachodnich inwestycji i eksportu, powstrzymuje migrację ekonomiczną, łagodzi napięcia polityczne w państwach biednych zapobiegając konfliktom wewnętrznym i zewnętrznym, których rozwiązywanie angażuje państwa zachodnie, wywołuje problemy humanitarne, napędza migrację, co naraża Zachód na jeszcze większe koszty i problemy.

Czasami jest jednak tylko gestem empatii, oznaką współczucia, przekazem fatycznym.

W przypadku Unii Europejskiej jej strategia polityczna w najbliższym sąsiedztwie, w którą wpisuje się i pomoc rozwojowa, jest od kilku lat budowana na koncepcji „odporności” („resilience”). Jest to strategia prewencyjna rozwiązywania problemów zewnętrznych w zarodku, to jest w miejscu ich powstania, nim zaczną one rzutować bezpośrednio na bezpieczeństwo Unii Europejskiej.

O sensowności wydatkowania pieniędzy podatników w państwach zachodnich na rzecz rozwoju państw biedniejszych przekonuje coraz bardziej polityczna użyteczność pomocy. Nie jest tajemnicą, że byłe metropolie kolonialne oddają priorytet wspomaganiu swoich byłych kolonii. Nie chodzi tu bynajmniej o cyniczny neokolonializm. Nie chodzi też wyłącznie o inercyjne poczucie odpowiedzialności za ich los. Byłe kolonie są poprzez więzi językowe, kulturowe, religijne naturalnym zapleczem politycznym w budowaniu wpływów w świecie przez państwa zachodnie.

Pomoc rozwojowa sprzyja interesom gospodarczym darczyńców. Ocenia się, że tzw. „pomoc wiązana”, określająca ściśle z jakiego państwa powinny pochodzić towary czy usługi w ramach realizowanych projektowo pomocowych, stanowi ponad 20 procent całości pomocy. W ramach projektów pomocowych eksperci państwa-darczyńcy, jego firmy konsultingowe, pozarządowe, jego infrastrukturalne narzędzia mają naturalną przewagę przy materializacji kontraktów.

Nade wszystko wszakże pomoc rozwojowa stała się mocarnym instrumentem „soft power”. Pomoc sprzyja budowie pozytywnego wizerunku darczyńcy, budowie sieci kontaktów, promocji języka i kultury. Nawet jeśli za pomocą nie idą wymierne benefity gospodarcze, służy ona szeroko rozumianym interesom politycznym.

Ale znaczenie reformatorsko-dobrostanowe pomocy rozwojowej będzie nieuchronnie malało. Nie poprzez pomoc leży droga do lepszego państwa i większego dobrobytu.